Forum des maires de la péninsule acadienne
No : A-467-03
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Entre:
L’AGENCE CANADIENNE DE L’INSPECTION DES ALIMENTS
Appelante
- et -
LE FORUM DES MAIRES DE LA PÉNINSULE ACADIENNE
Intimé
- et -
LA COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
Intervenante
- et -
LA SOCIÉTÉ DES ACADIENS ET ACADIENNES DU NOUVEAU-BRUNSWICK
Intervenante
MÉMOIRE DES FAITS ET DU DROIT DE L’INTERVENANTE
LA COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
Commissariat aux langues officielles
Direction des affaires juridiques
344, rue Slater, 3e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0T8
Tél. (613) 995-0724
Téléc. : (613) 996-9671
Pascale Giguère
Procureure de l’intervenante,
la Commissaire aux langues officielles
TABLE DES MATIÈRES
PARTIE II - Question en litige
PARTIE III - Argumentation juridique
I. Allégation de l’Appelante quant à l’absence de lien entre le redressement et le problème
- Structure des droits prévus par la LLO.
- Objet du recours en vertu de 77(1) de la LLO
- Bien-fondé des conclusions du juge de première instance
SURVOL
1. Dans cet appel, le Procureur général du Canada (« le Procureur général ») ne remet pas en question les conclusions formulées par la Commissaire aux langues officielles (« la Commissaire ») à l’effet que l’Agence canadienne d’inspection des aliments (« l’Agence ») n’a pas respecté ses obligations linguistiques en vertu de la partie IV de la LLO. L’Appelante accepte également les conclusions de la Commissaire en ce qui concerne la partie VII de la LLO et avait indiqué à la Commissaire qu’elle comptait « mettre en place les mesures nécessaires » afin de s’y conformer. Dans son mémoire, le Procureur général confirme en effet que « l’Agence accepte les recommandations de la Commissaire » et continue d’apporter les correctifs nécessaires pour corriger les lacunes.
2. La question soulevée par le Procureur général concerne plutôt l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour en vertu du paragraphe 77(4) de la LLO. Plus précisément, le Procureur général prétend que le juge de première instance a erré en exerçant sa discrétion et demande à cette Cour de « prendre les mesures d’exécution que le juge de première instance aurait dû prendre ». À cette fin, le Procureur général scrute le « cheminement » de la Cour afin d’attaquer les conclusions du juge de première instance.
3. La Commissaire est cependant d’avis que la Cour n’a commis aucune erreur en concluant, sur la base de la preuve versée au dossier, que l’Agence avait manqué à ses obligations linguistiques et en accordant les mesures réparatrices estimées « convenables et justes » en vertu du très vaste pouvoir discrétionnaire conféré à la Cour par le paragraphe 77(4) de la LLO.
4. De plus, en exerçant son pouvoir discrétionnaire pour accorder une réparation « convenable et juste eu égard aux circonstances », la Cour avait le mandat statutaire de prendre en considération tout manquement à la loi, incluant le défaut de l’Agence d’agir conformément à la partie VII de la LLO. En tenant compte de cet aspect, le juge de première instance n’a fait que se conformer au mandat statutaire de la Cour en vertu du paragraphe 77(4) de la LLO.
Table des matières
PARTIE I - LES FAITS
5. En octobre 1999, la Commissaire a reçu une plainte du Forum des maires de la péninsule acadienne (« Forum des maires ») portant sur la réorganisation administrative de l’Agence à son bureau de Shippagan au Nouveau-Brunswick.
Rapport d’enquête de la Commissaire aux langues officielles, juillet 2001, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet D, p. 46.
6. En juillet 2001, la Commissaire a déposé un rapport final d’enquête dans lequel elle concluait que: (1) l’Agence n’avait pas satisfait pleinement à ses obligations aux termes de la partie IV de la Loi sur les langues officielles (« LLO ») et que; (2) l’Agence avait laissé pour compte les exigences renfermées à la partie VII de la LLO.
Rapport d’enquête de la Commissaire aux langues officielles, juillet 2001, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet D, p. 54.
7. Étant donné les conclusions de son enquête, la Commissaire a recommandé à l’Agence, dans les six mois suivant la publication de son rapport, de:
- revoir la prestation des services d'inspection dans la péninsule acadienne de telle sorte qu'ils soient offerts et disponibles dans les deux langues officielles conformément aux exigences de la partie IV de la LLO;
- s’assurer que toute décision reliée à la prestation de ces services a pour effet d'appuyer le développement de la communauté francophone et la reconnaissance et l'usage du français dans la pleine mesure de son mandat, conformément à la partie VII de la LLO; et
- réviser sa politique nationale sur les langues officielles pour qu'elle tienne compte de l'engagement du gouvernement énoncé à la partie VII de la LLO.
Rapport d’enquête de la Commissaire aux langues officielles, juillet 2001, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet D, p. 55-56.
8. Le Forum des maires a ensuite fait une demande à la Cour fédérale en vertu de 77(1) de la LLO afin d’obtenir réparation pour le manquement de l’Agence de se conformer à ses obligations en vertu de la partie IV de la LLO.
Avis de demande à la Cour fédérale, 28 septembre 2001, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet C, p. 39-42.
9. L’audience a été ajournée afin de permettre à la Commissaire de compléter son rapport de suivi. Dans ce rapport, daté de mai 2003, la Commissaire a conclu qu’aucune de ses recommandations n’avait été mise en œuvre de façon totalement satisfaisante par l’Agence.
Rapport final de suivi au rapport d’enquête de la Commissaire aux langues officielles, mai 2003, Dossier d’appel, Vol. 2, Onglet O, p. 502-518.
10. Dans ses motifs rendus le 8 septembre 2003, le juge Blais de la Cour fédérale a conclu que le recours était bien fondé puisque, selon lui, l’Agence avait « porté atteinte aux droits linguistiques statutaires de la LLO ».
Motifs de l’ordonnance et ordonnance de l’honorable juge Blais, 8 septembre 2003, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet B, p. 23.
11. Par conséquent, le juge Blais a accueilli la demande et a annulé la décision de l’Agence de transférer les postes de quatre travailleurs saisonniers de Shippagan à Shédiac.
Motifs de l’ordonnance et ordonnance de l’honorable juge Blais, 8 septembre 2003, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet B, p. 23.
12. Le juge de première instance s’est également penché sur le remède convenable et juste dans les circonstances et a ordonné diverses mesures réparatrices « [c]onformément aux pouvoirs d'accorder la réparation estimée convenable et juste eu égard aux circonstances, prévus au paragraphe 77(4) de la LLO ».
Motifs de l’ordonnance et ordonnance de l’honorable juge Blais, 8 septembre 2003, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet B, p. 23-25.
13. L’Agence porte appel de cette décision dans la présente instance.
Table des matièresPARTIE II - QUESTION EN LITIGE
14. Le juge de première instance a-t-il commis une erreur en octroyant « la réparation estimée convenable et juste eu égard aux circonstances » en vertu du paragraphe 77(4) de la LLO ?
Table des matièresARGUMENTATION JURIDIQUE
15. L’Appelante prétend que le juge de première instance a erré à deux niveaux. Premièrement, il est allégué que le juge de première instance a commis une erreur fondamentale en utilisant ses pouvoirs en vertu de 77(4) pour ordonner le rétablissement des postes des quatre inspecteurs saisonniers puisque, de l’avis de l’Appelante, il n’existe aucun lien entre le redressement ordonné et le manquement. Deuxièmement, il est allégué que le juge de première instance a erré dans son « cheminement » jusqu’au point de « pervertir toute la structure des droits et des engagements prévus par la LLO ». La Commissaire expose ci-après sa position sur ces deux allégations.
I. ALLÉGATION DE L’APPELANTE QUANT À L’ABSENCE DE LIEN ENTRE LE REDRESSEMENT ET LE MANQUEMENT
16. Bien que la Commissaire soit d’avis que la question du remède « convenable et juste eu égard aux circonstances » en est une qui relève exclusivement du vaste pouvoir discrétionnaire de la Cour, la Commissaire désire toutefois se prononcer sur les propos de l’Appelante au soutien de sa position dans cet appel.
17. Au paragraphe 42 de son mémoire, le Procureur général allègue que le rapport de la Commissaire « refuse d’établir un lien de causalité entre les manquements… et l’abolition des postes. Pour la Commissaire, cette abolition est une question de régie interne relevant davantage de la gestion des ressources que des langues officielles ».
Mémoire de l’Appelante, p.14, par. 42.
18. Cette allégation est pour le moins surprenante puisque, contrairement à ce que prétend le Procureur général, le rapport de la Commissaire établit clairement un lien de causalité entre la décision de l’Agence d’abolir quatre postes au bureau de Shippagan et la conclusion que la partie IV de la LLO n’a pas été respectée en l’espèce :
« Il nous est paru évident que la relocalisation des employés de Shippagan, et la restructuration qui prit place par la suite au sein de l'Agence, n'ont pas été faite en tenant compte, de façon systématique, des obligations qui incombent à l'Agence en vertu de la Partie IV de la LLO. »
et :
« Notre enquête nous amène à conclure que les décisions prises par l'Agence ne lui permettent pas de satisfaire pleinement à ses obligations aux termes de la Partie IV de la LLO (service au public). […]Les décisions de l'Agence se sont traduites par la disparition de quatre postes d'employés du gouvernement fédéral dans la péninsule acadienne, postes indéterminés-saisonniers et bien rémunérés. » [Nous soulignons]
Rapport d’enquête de la Commissaire aux langues officielles, juillet 2001, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet D, p. 51 et 54.
19. De plus, bien que la Commissaire n’ait pas recommandé spécifiquement le rétablissement des quatre postes en question, le rapport d’enquête précise que les recommandations de la Commissaire découlent des conclusions de l’enquête, incluant la conclusion de la Commissaire que la décision de l’Agence d’abolir quatre postes n’avait pas été faite en tenant compte des obligations linguistiques imposées par la partie IV de la LLO :
« Étant donné les conclusions auxquelles nous sommes arrivés lors de notre enquête, la Commissaire recommande à l’Agence canadienne d’inspection des aliments, dans les six mois suivant la publication de ce rapport, de[…] » [Nous soulignons]
Rapport d’enquête de la Commissaire aux langues officielles, juillet 2001, Dossier d’appel, Vol. 1, Onglet D, p. 55.
20. Par ailleurs, le rapport indique, de façon expresse, que la Commissaire s’attend à ce que l’Agence se conforme à ses recommandations. Bien que la Commissaire ne dicte pas la façon de s’y conformer (reconnaissant qu’il s’agit là d’une question relevant du pouvoir de gestion des institutions fédérales), la Commissaire précise que l’état de la mise en œuvre de ses recommandations sera vérifié par un suivi à être effectué ultérieurement.
21. En l’espèce, sur la base de la preuve versée au dossier, le juge de première instance a considéré que le rétablissement des postes était justifié. En vertu du vaste pouvoir discrétionnaire dont dispose la Cour conformément à 77(4), la Commissaire est d’avis qu’il n’y a pas lieu de remettre en question les conclusions de la Cour quant à ce qui est « convenable et juste eu égard aux circonstances ».
II - ALLÉGATION DE L’APPELANTE QUE LE JUGE DE PREMIÈRE INSTANCE A « PERVERTI » TOUTE LA STRUCTURE DES DROITS PRÉVUS PAR LA LLO.
22. Le Procureur général allègue, erronément, que le juge de première instance a « perverti » toute la structure des droits prévus par la LLO en saisissant mal l’objet du recours créé par l’article 77 de la LLO ainsi que le rôle que les rapports de la Commissaire peuvent jouer dans un tel recours. Le Procureur général allègue également que le juge a erré dans son « cheminement » en transformant l’engagement politique fait à la partie VII de la LLO en processus décisionnel obligatoire. Selon la Commissaire, ces allégations sont dénuées de tout fondement puisque la Cour n’a commis aucune erreur dans son cheminement et n’a aucunement « perverti » la nature des droits prévus à la LLO.
A. Structure des droits prévus par la LLO
1. Objet du recours en vertu de 77(1) de la LLO
23. La partie X de la LLO, intitulée "recours judiciaire", prévoit au paragraphe 77 un droit de recours statutaire. Il s’agit d’un cadre très précis régissant plusieurs questions dont, entre autres : qui peut se prévaloir du droit de recours (77(1)); dans quels délais (77(2)); devant quel tribunal (76), en vertu de quelle procédure (80), et quels sont les pouvoirs de la Cour fédérale lors d’une telle demande (77(4)).
a) Qui peut intenter un recours en vertu de la LLO ?
24. Le paragraphe 77(1) de la loi identifie expressément qui peut intenter un recours:
« 77. (1) Quiconque a saisi le Commissaire d'une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV ou V, ou fondée sur l'article 91 peut former un recours devant le tribunal sous le régime de la présente partie. »Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, c. 31 (4ème suppl.), par 77(1).
25. Le paragraphe 77(1) établie le « critère d’éligibilité » pour « former un recours » devant la Cour fédérale. Ainsi, ce ne sont pas tous les plaignants qui peuvent se pourvoir devant la Cour, mais seulement ceux ayant saisi la Commissaire d’une plainte visant les articles ou parties énumérées au paragraphe 77(1) de la LLO.
26. Une seule plainte peut viser plusieurs dispositions de la LLO. Dans un tel cas, le plaignant se qualifie pour former un recours devant la Cour fédérale en vertu de la LLO s’il rencontre le seuil établi par le critère d’éligibilité articulé au paragraphe 77(1), c’est à dire si sa plainte vise, au minimum, l’une des dispositions énumérées au paragraphe 77(1). Par conséquent, il est non-pertinent, à cette étape-ci, que la plainte vise d’autres dispositions de la loi - énumérées ou non - car un plaignant ne se qualifie pas davantage si sa plainte vise plusieurs des dispositions énumérées à 77(1).
27. De même, un plaignant n’est pas disqualifié d’intenter un recours en vertu de 77(1) si sa plainte déborde de la liste des dispositions énumérées et vise d’autres dispositions de la LLO. L’important consiste à déterminer si sa plainte vise au moins l’une des dispositions ou parties de la loi énumérées à 77(1). Toutefois, comme le précise le juge de première instance, la LLO ne prévoit aucune possibilité de recours lorsque seul un manquement à la partie VII est visé (bien qu’un recours soit possible en vertu de la Loi sur la Cour fédérale). Il n’est cependant pas pertinent de déterminer cette question puisque le Forum des maires remplissait les exigences minimales prévues au paragraphe 77(1) de la LLO pour former un recours devant la Cour fédérale.
28. Au paragraphe 77(2), le législateur a imposé un délai spécifique pour le dépôt d’un recours devant la Cour fédérale. Il s’agit d’une autre exigence que doit rencontrer un plaignant afin de pouvoir procéder avec un recours en vertu de la LLO.
29. Il est donc possible de dire que le législateur a façonné avec soin les dispositions de la loi régissant le processus de recours judiciaire en vertu de la LLO. Cela n’a, en effet, rien d’un processus laissé au hasard.
30. En l’espèce, le Forum des maires a rencontré les conditions prévues pour former un recours en vertu de 77(1) puisqu’en octobre 1999, il a saisi la Commissaire d’une plainte qui visait, entre autres, les obligations de l’Agence en vertu de la partie IV de la LLO. De ce seul fait, le Forum des maires a donc acquis un droit statutaire de se pourvoir devant la Cour.
b) Pouvoir de la Cour lors d’un recours en vertu de la LLO
31. Une fois qu’un plaignant se pourvoit devant la Cour, le paragraphe 77(4) précise le pouvoir de la Cour :
« 77(4) Le tribunal peut, s'il estime qu'une institution fédérale ne s'est pas conformée à la présente loi, accorder la réparation qu'il estime convenable et juste eu égard aux circonstances. » [Nous soulignons]
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, c. 31 (4ème suppl.), par 77(4).
32. Encore une fois, rien n’est laissé au hasard : le législateur a pris soin de préciser le pouvoir de la Cour dans un recours en vertu de la LLO. Ce mandat statutaire consiste à déterminer si l’institution fédérale visée s’est conformée « à la présente loi ».
33. Le législateur n’a pas, contrairement à ce que prétend l’Appelante, circonscrit l’application du paragraphe 77(4) à « un cas précis » mais a plutôt mandaté la Cour de mesurer les actions de l’institution fédérale visée par rapport à l’ensemble de la LLO.
34. Le vaste pouvoir discrétionnaire de la Cour en vertu de 77(4) lui permet même d’accorder des mesures réparatrices autres que celles demandées par le requérant dans sa demande introductive :
« [L]e paragraphe 77(4) attribue à cette Cour, au-delà de son pouvoir de révision, la juridiction d'accorder une réparation si elle estime qu'une institution fédérale ne s'est pas conformée à la Loi.
[…]
Selon moi, l'exercice de ce pouvoir ancillaire n'est pas conditionnel à ce qu'il soit allégué dans la procédure introductive d'instance. Cette Cour possède la juridiction d'accorder réparation dans tous les cas où elle conclut qu'une institution ne s'est pas conformée à la Loi, dans la mesure où elle estime qu'il est juste et convenable de le faire ayant égard aux circonstances. » [Nous soulignons]
Côté c. Canada (1994), 78 F.T.R. 65, aux par. 11-12.
35. Si le Parlement avait voulu restreindre l’application de 77(4), il aurait utilisé un langage similaire à celui utilisé au paragraphe 77(1). Cependant, le législateur a pris soin de mentionner expressément le pouvoir de la Cour d’examiner tout manquement à la loi, ce qui inclut nécessairement la partie VII de la LLO.
36. Par conséquent, la Cour fédérale était justifiée de mesurer les actions de l’Agence en fonction des obligations linguistiques imposées en vertu des parties IV et VII de la LLO. De plus, ayant conclu à un manquement à ces obligations, le juge de première instance pouvait exercer sa discrétion pour octroyer un remède «convenable et juste eu égard aux circonstances».
37. Il importe par ailleurs de préciser que le juge aurait pu tout de même exercer son pouvoir discrétionnaire pour octroyer un remède même s’il avait conclu que l’Agence avait commis un manquement à une seule de ses obligations en vertu de la LLO. Le fait que le juge de première instance ait conclu, sur la base de la preuve versée au dossier, que l’Agence avait manqué à ses obligations en vertu des parties IV et VII de la LLO ne fait toutefois qu’amplifier la justification de l’exercice du vaste pouvoir discrétionnaire de la Cour pour façonner un remède « convenable et juste » eu égard à toutes ces circonstances.
Table des matières2. Rôle des rapports d’enquête de la Commissaire dans un recours en vertu de la LLO
38. La partie IX de la LLO prévoit un processus d’enquête ayant été façonné avec soin et précision, démontrant par le fait même l’importance de ce processus aux yeux du législateur. La Commissaire est investie de vastes pouvoirs d’enquête, dont certains étant similaires à ceux d’une Cour supérieure d’archives, et peut faire suivre directement au gouverneur en conseil et, ultérieurement, au Parlement une copie de tout rapport d’enquête contenant des recommandations à l’égard d’une institutions fédérale lorsqu’elle le juge approprié.
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, c. 31 (4ème suppl.), partie IX.
39. Contrairement à ce que prétend l’Appelante, ce processus démontre que les rapports d’enquête de la Commissaire constituent bien plus que la cueillette de simples « anecdotes ».
40. Dans le cadre d’un recours pris en vertu de la LLO, le rapport de la Commissaire constitue un élément de preuve dont la Cour peut tenir compte :
« The Commissioner may report her findings following an investigation […]. While such reports are not binding on a court, they constitute evidence that is to be taken into consideration upon an application for a remedy under the Act ».
M. Power et A. Braën, « The Enforcement of Language Rights », dans Michel Bastarache (dir.), Language Rights in Canada, 2ième éd., Les Éditions Yvon Blais, 2004, p.584
Voir également Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586, par. 59.
41. Il va de soi que la Cour est appelée à tirer ses propres conclusions quant à savoir si une institution fédérale s’est conformée ou non à la LLO mais, pour en arriver à une telle conclusion, la Cour considère l’ensemble de la preuve, y compris les rapports d’enquête de la Commissaire.
42. En l’espèce, le rapport d’enquête et le rapport de suivi de la Commissaire ont été versés au dossier de la Cour. Après avoir cité la jurisprudence pertinente à l’appui quant au poids pouvant être accordé à ces éléments de preuve, le juge de première instance conclut :
« Conséquemment, je suis d'avis que cette Cour doit tenir compte des conclusions du Rapport de la commissaire étant donné que d'un côté, la défenderesse ne les a pas sérieusement contredites et d'un autre côté, je suis d'accord avec ces conclusions. » [Nous soulignons]
Motifs du juge Blais, 8 septembre 2003, Dossier d’appel, Onglet B, pp. 15, par. 33.
43. Dans son mémoire, le Procureur général accepte le principe que les opinions de la Commissaire dans ses rapports méritent la considération de la Cour, mais prétend que le juge de première instance a été trop loin en tenant « pour avérées » les conclusions de la Commissaire. Cependant, les raisons pour lesquelles le juge de première instance accepte les conclusions de fait de la Commissaire sont clairement indiquées dans les motifs de la Cour. De plus, il n’est nullement surprenant qu’un juge accepte plus aisément des éléments de preuve qui ne sont pas contredits.
3. Obligations de l’Agence en vertu de la partie VII de la LLO
44. Dans son mémoire, le Procureur général soutient que la Partie VII ne génère aucun droit ou obligation. Plus précisément, le Procureur général prétend qu’une « approche téléologique de la LLO permet de conclure que la Partie VII énonce un engagement de nature politique » et que le «Parlement n’a pas voulu faire de la Partie VII de la LLO une source d’obligations pour le gouvernement ».
Mémoire de l’Appelante, pages 16, 17 et 21, par. 49, 50 et 63
45. Contrairement à ce que prétend l’Appelante, une approche téléologique démontre plutôt le caractère contraignant que le Parlement a voulu conférer à la partie VII de la LLO.
a) Interprétation de la partie VII selon l’objet de la LLO
46. La partie VII de la LLO, intitulée « Promotion du français et de l’anglais » dans la société canadienne, vise à assurer la réalisation de l’objet qui sous-tend la LLO. Cet objet, exprimé à l’article 2 de la LLO, vise notamment :
- À appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d'une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais;
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), article 2.
47. Cet objet est également reflété dans le préambule de la LLO et constitue l’un des piliers sur lequel repose toute interprétation de la lettre et de l’esprit de la LLO.
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), préambule.
48. La responsabilité du gouvernement quant à la réalisation de l’objet de la LLO, par le biais de l’exécution de ses fonctions, est d’autant plus précise et articulée clairement à l’article 41 de la LLO :
« 41. Le gouvernement fédéral s'engage à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu'à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne. »
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), article 41.
49. Par le biais de l’article 41, le Parlement a tenu à enraciner la confirmation expresse du principe contenu à l’article 16 de la Charte. La formulation très précise des objectifs de la loi à l’article 2 de la LLO, et plus précisément celui visant à appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et de favoriser la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais n’est donc pas l’expression d’un simple engagement politique, mais bien d’un objectif constitutionnel précis devant guider et encadrer dorénavant les actions des institutions fédérales :
« [E]n introduisant la partie VII, et plus particulièrement l’article 41, le législateur ne se limitait pas à une déclaration d’intentions, mais créait une obligation positive pour le gouvernement fédéral d’agir en vue de respecter l’esprit des paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte. »
R.B. Asselin, « L’article 41 de la Loi sur les langues officielles : portée, évolution et régime d’application », Bibliothèque du Parlement, Direction de la recherche parlementaire, 2001, PRB 01-9F (publié sur internet à : http://www.parl.gc.ca/information/library/PRBpubs/prb019-f.htm)
50. Afin d’interpréter correctement les obligations qui incombent aux institutions fédérales en vertu de la partie VII, il faut donc tenir compte tant de l’énoncé du préambule et de la disposition même articulant l’objet de la LLO que de la partie VII précisant l’encadrement de cette responsabilité.
b) La partie VII : génératrice d’obligations pour le gouvernement
51. Tel que l’a déjà précisé la Cour fédérale, l’engagement pris par le gouvernement lui impose une obligation double, soit de
- Favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement; et
- Promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne.
Institut professionnel de la fonction publique c. Canada, [1993] 2 C.F. 90, p. 107.
52. Selon la Cour fédérale, cet « engagement » de principe n’est pas un simple vœu pieux mais constitue plutôt une « obligation » qui doit se traduire de façon concrète :
« En l'espèce, il est évident que la Loi sur les langues officielles présente un tableau général et un tableau plus restreint. La Loi ne vise pas seulement à permettre l'emploi de nos langues officielles et à donner aux citoyens le droit de communiquer avec les institutions fédérales dans la langue de leur choix. Elle fait plus que cela. Elle vise à promouvoir l'emploi des deux langues ou, comme il est écrit dans le préambule de la Loi, à "favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones . . . et à appuyer leur développement". Un tel engagement de principe du gouvernement fédéral impose une obligation double qui doit tôt ou tard se traduire concrètement. » [nous soulignons]
Institut professionnel de la fonction publique c. Canada, [1993] 2 C.F. 90, p. 107.
53. L’article 41 de la LLO formule donc un engagement clair à la charge du gouvernement et génère une obligation positive qui comporte un caractère exécutoire afin de réaliser pleinement l’objet de la LLO :
« Treize ans après l’adoption de l’article 41 de la LLO, il est difficile d ’affirmer avec certitude si le gouvernement fédéral a rendu justice aux intentions exprimées par le législateur en 1988. Il est toutefois évident que les intentions du législateur au moment de l’adoption de la LLO et les arrêts de la Cour suprême relatifs aux droits linguistiques depuis le Renvoi sur la sécession du Québec tendent à démontrer qu’il existe pour l’État canadien une obligation positive d’agir en vertu des objectifs décrits aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte, qui trouvent leur application dans l’article 41 de la LLO. Les moyens utilisés pour se conformer à cette obligation peuvent évidemment varier et leur efficacité doit être mesurée en fonction des résultats obtenus. » [Nous soulignons]
R.B. Asselin, « L’article 41 de la Loi sur les langues officielles : portée, évolution et régime d’application », supra
54. De plus, l’engagement du gouvernement énoncé à l’article 41 de la LLO doit être lu dans le contexte de l’article 42 de la LLO qui prescrit, de façon impérative, sa mise en œuvre en imposant des responsabilités spécifiques au ministre du Patrimoine ainsi qu’à l’ensemble des institutions fédérales.
55. En effet, à l’article 42, le législateur a utilisé un langage impératif qui traduit bien le caractère exécutoire conféré à la mise en œuvre de l’engagement énoncé à l’article 41 de la LLO. Une lecture des versions française et anglaise de l’article 42 dégage, à notre avis, de façon égale le caractère impératif de cette obligation partagée. La force obligatoire de cette responsabilité est d’autant plus confirmée par le choix du législateur d’utiliser le mot « shall » dans le libellé de la version anglaise : « [The Minister] shall encourage and promote a coordinated approach to the implementation by federal institutions of the commitments set out in section 41. » [notre soulignement].
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), article 42.
P.-A. Côté, « Interprétation des lois », 3ième ed, Les éditions Thémis, 1999, pp. 287-305 et 408-419
56. Les articles 43 et 44 de la LLO, qui réfèrent plus spécifiquement aux responsabilités spécifiques du ministre du Patrimoine canadien, utilisent également dans la version anglaise l’impératif « shall » en ce qui a trait à la mise en œuvre de l’engagement énoncé à l’article 41 de la LLO.
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), articles 43 et 44.
57. En somme, une interprétation téléologique de l’article 41, qui tient également compte des autres dispositions de la partie VII de la LLO, démontre clairement l’intention du législateur d’accorder à cette partie un caractère exécutoire. Par ailleurs, l’article 41 demeure empreint d’un caractère quasi constitutionnel et a toujours plein effet juridique.
Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, p. 786, par. 21.
c) Mise en œuvre de la partie VII par les institutions fédérales
58. Dans son mémoire, le Procureur général prétend que l’application de la partie VII « est confiée exclusivement au gouvernement » et que « [l]e législateur a confié au gouvernement la tâche de concrétiser l’engagement solennel de la Partie VII »..
Mémoire de l’Appelante, pp. 16, 22 et 23, par. 49, 63, 64 et 65.
59. Cependant, cette prétention fait abstraction totale du libellé de l’article 42 de la LLO qui engage clairement et expressément les institutions fédérales - telles l’Appelante – à la mise en œuvre de l’engagement du gouvernement fédéral énoncé à l’article 41 :
« Le ministre du Patrimoine canadien, en consultation avec les autres ministres fédéraux, suscite et encourage la coordination de la mise en œuvre par les institutions fédérales de cet engagement. » [Nous soulignons]
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), article 42.
60. En l’espèce, l’Agence a donc l’obligation d’agir en conformité avec l’engagement du gouvernement formulé à l’article 41 de la LLO dont la mise en œuvre lui a été confiée. Plus précisément, l’Agence est tenue de prendre les mesures visant à réaliser l’engagement du gouvernement fédéral tout en tenant compte de cet engagement dans le cadre de son processus décisionnel et de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire lorsque ses décisions sont susceptibles d’avoir un impact sur le développement des communautés minoritaires de langue officielle.
61. Par conséquent, dans l’exécution de son mandat, l’Agence avait l’obligation « positive » de favoriser l’épanouissement de la communauté francophone du Nouveau-Brunswick et de promouvoir la pleine reconnaissance du français au sein de cette province. À tout le moins, l’Agence avait le devoir implicite « de ne pas nuire » au principe de progression prévu à l’article 41 de la LLO.
62. De façon pratique, l’Agence devait nécessairement tenir compte des répercussions de ses décisions sur le développement et l’épanouissement de la minorité de langue officielle du Nouveau-Brunswick.
63. En l’espèce, l’Agence n’a même pas consulté la communauté minoritaire sur les changements proposés et, par surcroît, a avoué n’avoir pas tenu compte de la LLO au moment du transfert des postes. C’est précisément sur cette preuve que le juge de première instance s’est appuyé pour conclure en la reconnaissance expresse d’un manquement à la partie VII de la LLO.
B. Bien-fondé des conclusions du juge de première instance
64. Comme le reconnaît le Procureur général au paragraphe 39 de son mémoire, la Cour fédérale est investie « d’un large pouvoir réparateur » qu’elle peut exercer lorsqu’il y a « manquement aux obligations imposées par la Loi sur les langues officielles » de la part d’une institution fédérale.
1. Première étape : déterminer s’il y a eu manquement(s) à la LLO
65. En l’espèce, le juge de première instance a conclu que l’Agence avait manqué à ses obligations linguistiques en vertu de la LLO. Cette conclusion est motivée en vertu de la preuve déposée au dossier :
« Conséquemment, je suis d'avis que cette Cour doit tenir compte des conclusions du Rapport de la commissaire étant donné que d'un côté, la défenderesse ne les a pas sérieusement contredites et d'un autre côté, je suis d'accord avec ces conclusions.
D'autant plus qu'à l'instar des conclusions du Rapport, lors de son contre-interrogatoire, le directeur exécutif de la défenderesse, Régis Bourque, a reconnu que lorsque la décision faisant l'objet de la présente demande de contrôle judiciaire a été prise, elle l'a été sur la charge de travail dans le nord-est de la province. La question des langues officielles n'a été considérée qu'après le dépôt du Rapport de la commissaire. [Voir Note 7 ci-dessous] Il est donc possible pour cette Cour de confirmer [Voir Note 8 ci-dessous] la violation des droits prévus par la partie IV de la LLO dans les faits. » [Notes omises] [Nous soulignons]
Motifs du juge Blais, 8 septembre 2003, Dossier d’appel, Onglet B, pp. 15-16, par. 33-35.
66. En plus d’avoir conclu à un manquement de l’Agence à la partie IV de la LLO, le juge a également tenu compte des actions de l’Agence en fonction de la partie VII de la LLO. Dans ses motifs, le juge de première instance note que :
« …de l'aveu même du directeur exécutif de la défenderesse, Régis Bourque, la partie VII de la LLO n'a pas été considérée lors de la prise de la décision »
Motifs du juge Blais, 8 septembre 2003, Dossier d’appel, Onglet B, p. 20, par. 48.
67. De plus, bien que le juge fasse mention de la conclusion de la Commissaire à l’effet que la partie VII de la LLO créait pour l’Agence l'obligation de consulter la communauté minoritaire de langue officielle avant de prendre sa décision, le juge s’appuie plutôt sur les propos de l’Agence même pour conclure à la reconnaissance expresse d’un manquement à la partie VII de la LLO.
68. Ayant conclu à un manquement aux obligations linguistiques imposées par la LLO, le juge de première instance pouvait donc passer à la deuxième étape de l’analyse, soit la détermination du remède « convenable et juste eu égard aux circonstances ».
2. Deuxième étape : exercice du pouvoir discrétionnaire pour accorder un remède
69. La véritable question en litige dans le présent appel concerne l’exercice fait par le juge de première instance du vaste pouvoir discrétionnaire conféré à la Cour en vertu de 77(4). Plus précisément, le Procureur général demande à cette Cour de se pencher à nouveau sur le fond du litige pour déterminer si les mesures spécifiques ordonnées par le juge de première instance sont « convenables et justes » dans les circonstances ou si cette Cour devrait intervenir.
70. La Commissaire appuie l’argument à l’effet que le test approprié encadrant l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour est celui élaboré récemment par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Doucet-Boudreau, tel que repris dans les arguments du Forum des maires et de l’intervenante la SAANB.
Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), (2003) 3 R.C.S. 3, par.55-59.
71. En l’espèce, la Commissaire soutient que rien dans les mesures octroyées par le juge de première instance ne porte atteinte aux critères de ce qui est « convenable et juste ».
Table des matièresPARTIE IV - CONCLUSION RECHERCHÉE
72. Pour tous ces motifs, l’intervenante demande à la Cour de rejeter l’appel.
Le tout respectueusement soumis,
Ottawa, le 16 avril 2004.
Pascale Giguère
Procureure de l'intervenante
Commissaire aux langues officielles
Commissariat aux langues officielles
Direction des affaires juridiques
344, rue Slater, 3ième étage
Ottawa (Ontario) K1A 0T8
Téléphone (613) 995-0724
Télécopieur (613) 996-9671
PARTIE V - LISTE DES AUTORITÉS CITÉES
Législation
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e supplément), préambule, articles 2, 41, 42, 43, 44, 76, 77, 77(1), 77(4), et 80.
Jurisprudence
Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), (2003) 3 R.C.S. 3.
Institut professionnel de la fonction publique c. Canada, [1993] 2 C.F. 90.
Côté c. Canada (1994), 78 F.T.R. 65.
Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586.
Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, p. 786.
Doctrine
M. Power et A. Braën, « The Enforcement of Language Rights”, dans Michel Bastarache (dir.), Language Rights in Canada, 2ième éd., Les Éditions Yvon Blais, 2004, p.584
R.B. Asselin, « L’article 41 de la Loi sur les langues officielles : portée, évolution et régime d’application », Bibliothèque du Parlement, Direction de la recherche parlementaire, 2001, PRB 01-9F (publié sur internet à : http://www.parl.gc.ca/information/library/PRBpubs/prb019-f.htm)
P.-A. Côté, « Interprétation des lois », 3ième ed, Les éditions Thémis, 1999, pp. 287-305 et 408-419
